九江市人民政府

关于开展政府和社会资本合作的实施意见

九府发〔2015〕9号

各县（市、区）人民政府，庐山管理局，九江经济技术开发区、庐山西海风景名胜区、八里湖新区管委会，市政府有关部门，市直及驻市有关单位：

为鼓励和引导社会投资，根据国务院《关于创新重点领域投融资体制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）以及省政府《关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（赣府发〔2015〕25号）等文件精神，结合九江市实际,提出如下实施意见：

一、重要意义

政府和社会资本合作（简称PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。开展政府和社会资本合作，有利于加快转变政府职能，提升政府管理效率，充分发挥市场配置资源的决定性作用；有利于进一步创新投融资机制，盘活社会资本和政府资产存量，推动各类资本相互融合、优势互补；有利于打破行业垄断和市场壁垒，建立公平开放透明的市场规则，从项目源头上引入公平竞争机制；有利于增强公共产品供给能力，提升公共服务水平，促进调结构、补短板、惠民生。有利于减轻九江市财政支出压力，提高重大项目建设保障能力，加快九江做大步伐和开创双核发展新征程。

二、遵循原则

（一）“示范先行、循序渐进”原则。政府要做好政策制定、规划设计、市场监督和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”、PPP项目的“监管者”。按照“先易后难、循序渐进”原则选择盈利预期较强、前期工作成熟的PPP项目先行先试，借鉴示范经验，制定可行措施，确保推进节奏、力度与政府财力和管理能力相匹配。

（二）“利益共享、风险分担”原则。按照对等原则，合理界定政府和社会资本之间的利益与风险。既要确保社会资本的合理回报，又要防止暴利、不合理让利或利益输送。政府主要承担法律、政策调整和最低需求风险，不承担PPP项目建设运营的兜底责任，社会资本主要承担项目设计、建设、财务、运营等商业风险，自然灾害等不可抗力风险按合同由双方共同承担。

（三）“诚信合作、公开透明”原则。牢固树立法治意识、信用意识和契约意识，PPP项目合同一经签署必须严格履约，无故违约必须承担相应责任。政府按照规范流程确保PPP项目实施政策透明、决策科学、过程公开，除国家法律法规或安全保密等有关规定外，项目法人招标、资产或股权转让和出售等均应做到交易规范、程序合法。

三、适用范围

PPP模式主要适用于政府负有提供责任并适宜市场化运作的公共服务和基础设施等领域。全市范围内的城市道路桥梁隧道、供电供水燃气、城市综合管廊、污水垃圾处理等市政设施，公路、铁路、港口、机场、城市轨道等交通设施，医疗、旅游、文化、体育、养老、教育培训、保障性安居工程等公共服务设施，粮食仓储、水利、生态建设、资源环境、新型城镇化试点等项目，均可推行PPP模式。新建项目应优先考虑采用PPP模式建设。已建成项目鼓励采用PPP模式，引入社会资本组成项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行包装改造或合作运营，盘活存量资产，改善服务质量。已界定为地方政府存量债务中的项目，鼓励社会资本参与，减轻公共财政举债压力，腾出更多财政资金用于民生工程建设。

四、实施主体

政府授权行业管理部门或其所属事业单位、本级政府所属的投融资平台和国有控股企业、其他相关机构等，作为代表政府的实施机构，在授权范围内负责与社会资本合作实施PPP项目。社会资本包括民营企业、外资企业、中央企业及其子公司、非本级政府所属的投融资平台和国有控股企业等，不包括本级政府所属的投融资平台和国有控股企业。

五、操作模式

对具有明确的收费基础且经营收费能完全覆盖投资成本的经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用BOT(建设—运营—移交)、BOT+EPC(设计施工总承包基础上的BOT)、BOOT(建设—拥有—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)等模式推进。对收益较高的项目推进PPP模式，要约定社会资本的合理收益。

对政府核定的经营收费价格不足以覆盖投资成本、需政府补贴的准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO(建设—拥有—运营)、TOT、TOO(移交—拥有—运营)等模式推进。对缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，政府可以配置相应资源，也可通过政府购买服务，采用BOO、委托运营等市场化模式推进。

对具备完全市场化条件的项目推进PPP模式，应放开市场，实行市场化定价。对不具备完全市场化条件的项目推进PPP模式，存在调价空间的要逐步调整价格，调价不能一步到位的可实行政府购买服务、明确补贴标准。

六、实施流程

（一）项目发起推出。PPP项目由市、县发改委根据我市经济社会发展需要，向政府授权的实施机构和社会资本发起人征集，并商行业管理部门研究策划后选定PPP项目清单报本级政府，经政府审定后纳入PPP项目库，并通过新闻发布会或相关网站搭建信息平台等方式向社会资本推出。

（二）制定投融资方案。PPP项目投融资方案由实施机构研究提出，主要包括项目基本情况、经济指标、涉及原则、技术或服务要求和标准、投资人应当具备的资质和条件、约定条款及期限和范围、招标或要约条件、投资人收益率和价格测算、回报来源和支付方式、监管方式和条件、政府配套设施和服务承诺、法律关系和地位等内容。投融资方案可以在项目可行性研究报告或项目申请报告中一并制定，也可以单独制定。

（三）项目审批审查。由市、县发改委同财政、建设规划、房产、水利、国土、环保、物价等部门组成评审委员会，建立联审机制，对拟实行PPP模式建设的项目，按照项目隶属关系，进行联合审批审查。发展改革部门按照投资项目审批管理权限和有关规定负责项目可行性研究报告或项目申请报告的审批、核准或备案。财政部门会同物价部门、项目主管部门或项目业主单位负责对项目的PPP投融资方案进行“物有所值”评价工作，并根据项目全生命周期内的财政支持、政府债务等因素，对政府付费或财政补贴的项目开展“财政承受能力”论证。建设规划、国土、环保、水利等部门分别对口负责项目规划选址、用地预审、环评审批、水资源论证等工作。

（四）选择合作伙伴。PPP项目的可行性研究报告或项目申请报告、投融资方案通过联审后，由实施机构按照《招标投标法》、《政府采购法》等有关法律法规，优先采用公开招标方式择优选择相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴，对市场化条件尚不成熟或因客观条件限制难以通过公开竞争方式选定的，可以采用邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式，但应在投融资方案中说明理由、提供相应依据。

（五）签订项目合同。实施机构与选定的社会资本合作伙伴在依法依规、平等协商的基础上，签署PPP项目合同并按规定公示，确定各方的权利和义务。根据国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(发改投资〔2014〕2724号)精神，PPP合同应明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管、评估论证等内容。

（六）项目建设运营。各方按照合同约定，按时足额出资组建项目公司,确保项目及时开工建设和工程质量。项目公司具体负责项目的融资、建设、运营和维护工作。项目运行期间，依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运行。

（七）合作绩效评价。发展改革部门、财政部门会同相关职能部门，建立政府、服务对象、中介机构共同参与的PPP项目综合性评价体系，对项目绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行评价。评价结果应当依法对外公开，接受社会监督，并作为价费标准、财政补贴、合作期限等调整和完善PPP模式制度体系的参考依据。引入第三方评审机制，适时开展项目合作中期评估，重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性，评估风险，制定应对措施。

（八）项目合同终止。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿，办妥法律过户和管理权移交手续。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要制定退出方案报政府审批。政府授权的实施机构及时做好接管，保障项目设施正常运行和公共利益不受损害。违约方应承担合同约定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。要依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

七、回报机制

（一）合理确定投资回报。政府要体现公共利益最大化的要求，兼顾经济效益和社会效益，通过健全定价调价机制、优化资源配置机制、完善财政补贴机制、实行损益分担机制，视项目不同情况和特点，采用“使用者付费”、“资源配置”、“政府付费”相结合的方式，合理确定社会资本参与PPP项目建设运营的投资收益。合理净收益率原则上以银行贷款同期基准利率作为基数，并考虑项目建设运营周期长短适当上浮。

（二）健全定价调价机制。凡不属于政府定价目录的产品和服务，由项目法人自主定价，自负盈亏。凡属于政府定价目录内的产品和服务，政府在确定政府定价或政府指导价时，应统筹考虑社会资本的合理回报、社会承受能力等因素。价格主管部门既要加强价格行为监管，防止项目法人随意提价损害公共利益；又要按照补偿成本、合理收益、节约资源、社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，健全价格动态调整机制，保障社会资本合理收益。

（三）优化资源配置机制。对通过调整价格经营收入不能覆盖社会资本合理收益或没有经营收入的PPP项目，政府首先应充分挖掘项目附着的物业和广告等经营资源，或通过依法依规按照合同配置一定数量的土地进行对价，弥补社会资本的合理收益。具体根据城市规划合理确定土地及上盖物业开发资源(容积率等条件)，参照同期周边同类地块平均楼面地价确定对价方式，以公开招投标要约条件竞价确定。

（四）完善财政补贴机制。对通过调整价格、优化资源配置，经营收入仍不能覆盖社会资本合理收益的PPP项目，不足部分由政府通过购买服务方式给予财政补贴，补贴标准以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、投资成本、运营费用、合理收益率等因素合理确定。PPP项目财政补贴报政府批准执行，由财政部门纳入同级政府预算。

（五）实行损益分担机制。对通过调整价格、优化资源配置，经营收入能覆盖社会资本合理收益的PPP项目，超出部分应由政府与社会资本合理分享。对因公共利益不能及时调整价格的PPP项目，通过综合考虑投资成本、运营费用和预期用户流量等因素，设定能覆盖社会资本合理收益的“影子价格”，实行溢价共享、亏损共担。对执行价格低于“影子价格”的差额部分给予财政补贴，随着执行价格上调财政补贴应随之下降，对执行价格超出“影子价格”的部分由政府参与收益共享。

八、政策保障

（一）加强政府投资引导。优化政府投资方向，通过投资补助、担保补贴、贷款贴息等多种方式，优先支持PPP项目。市级财政设立PPP示范项目扶持专项资金，同时争取省级专项资金用于补助重大PPP示范项目前期费用和建设融资费用。完善现有专项资金分配机制，将政府与社会资本合作绩效作为定向财力转移支付、专项转移支付、地方政府债券额度的分配计算因素，并以贴息、补助、风险补偿等方式向PPP项目倾斜。

（二）建立引导投资基金。财政资金采取股权投资方式，参与并引导相关企业或私募基金管理人发起设立专项用于PPP项目的基金，吸引银行、保险等金融机构及其它社会资本参与，通过市场化运作支持PPP项目建设，降低项目运营风险，增加项目融资信誉，为PPP项目提供持续的投融资服务。鼓励各类创业投资、产业投资等股权投资基金参与PPP项目投资、建设，拓展政府和社会资本合作投融资渠道。

（三）完善融资机制。鼓励金融机构创新信贷业务，支持开展排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议等质押担保贷款业务，支持金融机构对由社会资本举办的社会事业机构以出让方式获得的土地、产权清晰的房产进行抵押贷款。探索利用工程供水、供气、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。充分发挥政策性金融作用，为PPP项目提供规划、融资和财务等咨询服务，并采取中长期贷款、银团贷款和委托贷款等方式提供稳定的资金来源。支持项目公司开展股权和债券融资，探索利用应收账款证券化融资。各级政府出资建立的融资性担保机构在同等条件下要优先为PPP项目提供贷款担保服务。

（四）落实税惠政策。切实落实《国家税务总局关于进一步贯彻落实税收政策促进民间投资健康发展的意见》(国税发〔2012〕53号)等鼓励社会资本进入基础设施、市政公用事业、保障性住房建设和社会事业的税收优惠政策。对企业从事《公共基础设施项目企业所得税收优惠目录》规定的港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等公共基础设施项目的投资经营所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，按规定享受企业所得税减免优惠。对托儿所、幼儿园、养老院、残疾人福利机构提供教育、养老服务收入，医院、诊所和其他医疗机构提供医疗服务收入，文体场馆经营所得的门票收入，按规定免征营业税。对水利设施及其管护用地、保障性住房建设用地，按规定免征城镇土地使用税。

九、实施合力

（一）加强组织领导。成立市推进政府与社会资本合作工作领导小组，由市政府常务副市长担任组长，市政府对口副秘书长和市发改委、市财政局主要负责同志担任副组长，市有关部门负责同志为成员。办公室设在市发改委，承担日常工作，同时由市发改委、市财政局、市政府金融办、市建设规划局等相关部门组成项目评审委员会，各县(市、区)可成立相应的机构，加强统筹协调和组织实施。

（二）明确责任分工。发展改革部门负责综合协调、统筹推进PPP工作，履行政策制定、业务指导、项目储备和遴选、项目评估和发布等职责。财政部门负责制定PPP项目财政补贴政策、控制和防范财政风险、保障配套财政资金投入、绩效评价、资产处置、政府购买服务等工作。建设规划、国土、环保、水利等部门分别负责协调PPP项目建设和前期工作中的规划选址、用地预审、环评审批、水资源论证等工作。物价部门负责价格管理等工作，金融部门负责提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。各行业主管部门在各自职责范围内做好本领域PPP项目的筛选和发起工作，参与项目过程管理，依法履行监督管理职责。

（三）做好示范推进。我市应积极探索政府和社会资本合作的各种模式，加快推进一批PPP示范项目。示范项目优先选择需求长期稳定、投资规模较大、市场化程度较高、收费定价机制透明、有稳定现金流，如城市道路桥梁隧道、供电供水燃气、城市综合管廊、污水垃圾处理、公路、铁路、港口、医疗、养老、棚户区改造等项目，引入社会资本参与建设、经营、管理。

（四）推进信用建设。按照诚信践诺的要求，加强全社会信用体系建设，保障政府和社会资本合作顺利推进。政府要保持政策的连续性和稳定性；依法行政，防止不当干预和地方保护；认真履约，及时兑现各类承诺和合同约定。社会资本要守信自律，提高诚信经营意识。

（五）做好宣传引导。各地、各部门要广泛宣传推广PPP模式的重大意义，做好政策解读，总结典型案例，回应社会关切，加强舆论引导，增进政府、社会与市场主体共识，建立规范的合作机制，营造良好的合作氛围，充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。

                           2015年10月15日